Российское законодательство на современном этапе: проблемы эффективности

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Юридические науки

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 340. 11 (470)
ББК 67.9 (2 Рос)
Ш 16
Шадже А. М.
Российское законодательство на современном этапе: проблемы эффективности
(Рецензирована)
Аннотация:
В статье рассматриваются проблемы качества и эффективности действия законов. Имеемо эти свойства закона должны быть критериями правотворческой деятельности органов государственной власти, условиями стабильности и динамичного развития всей общественной системы. Делается вывод о том, что обеспечение эффективности, то есть соответствия целей, стоящих перед законом, тем средствам, которые используются для их достижения, а также оценка эффективности законов должны быть предметом особой заботы в Российской Федерации.
Ключевые слова:
Правотворчество, законодательство, правоприменение, правовое воспитание, качество закона, эффективность закона.
Одной из важных задач стратегии эффективного правотворчества является разработка путей и средств формирования правовой основы новой политической системы России. Правовая основа политической системы — это совокупность юридических норм всестороннего и полного регулирования политической системы демократического общества. Наличие надежной правовой основы политической системы — показатель развитости и цивилизованности общества. Процесс формирования правовой основы новой политической системы начался сразу же после провозглашения государственного суверенитета России. В этой сфере сделано уже немало. Приняты законы о референдуме, о выборах, свободе вероисповеданий, языках народов Российской Федерации, о Президенте, Конституционном Суде, о политических партиях, средствах массовой информации и др. Однако многие вопросы до сих пор остаются нерешенными.
Общим критерием эффективности законов может быть эффективность их социального действия. Последнее может охарактеризовать как процесс, состоящий из пяти стадий:
1 Анализ социальной проблемы, дающий толчок к принятию закона законодательным органом Формальная инициатива в нормоустанавливающих органах требует соответствующих политических решений в отношении задач и средств закона.
2. Подготовка закона (наука законотворчества или законоведение).
3. Нормоустанавливающий орган принимает закон, наделяя его качеством демократической легитимности.
4. Применение закона. На этой стадии очень часто требуется толкование применяемой правовой нормы.
5. Наконец, законодатель должен проконтролировать эффективность и приемлемость закона с целью выявить возможную потребность в его изменении
Правоприменение означает применение правовых норм к определенным общественным отношениям с целью обеспечить действие закона в силу как добровольного соблюдения закона, так и принуждения к его исполнению. Можно выделить две основные формы воздействия законов на общественное поведение -посредством формулирования и применения правовых норм.
Принцип разделения властей отражает эти функции: с одной стороны, принятие законов, с другой — их исполнение, а с третьей — разрешение споров о содержании или
действии правовых норм компетентными органами — судами. Правовая норма — по крайней мере, типичная норма права — обобщает и представляет в абстрактном виде определенное общественное отношение, общую и абстрактную картину общественного устройства. Правовая норма принимается безотносительно к какому-либо конкретному лицу, она обязательна для каждого и каждого может затронуть. Но исполнение правовой нормы означает ее воздействие на конкретные жизненные ситуации, каждая из которых имеет свои особенности. Подобное воздействие осуществляется через физических лиц. Правовая норма сама по себе как бы абстрагируется от конкретных жизненных ситуаций, тогда как исполнение правовой нормы сближает ее с ними, различая общую правовую норму и акты ее исполнения, мы можем выявить значение третьей основополагающей функции, отраженной в Конституции, — функции судебного разбирательства, как акта контроля за соответствием поведения физических лиц установленным нормам права. Судебное разбирательство осуществляется в процессе применения правовых норм.
Разделение функций предопределяет разделение властей, которое во многом определено рамками самой конституции. Парламент — основной, хотя и не единственный нормоустанавливающий орган. Исполнительная власть также участвует в нормотворчестве посредством издания собственных правовых актов. Однако основная ее функция заключается в исполнении правовых норм при весьма значительной роли собственно административных задач, осуществляемых в иных, не правовых, формах. Применение правовых норм посредством разрешения конфликтов от лица государства является сферой исключительного ведения судов, которые наделены конституционной возможностью независимого и прямого влияния на две другие ветви власти.
Взаимоотношения между тремя властями определяются принципом законности. Этот принцип подразумевает верховенство и исключительность закона, как фундаментальной основы демократии. Все три власти подчинены Конституции. Конституционный принцип верховенства права означает то, что любые акты двух других властей должны основываться на законе и приниматься под воздействием закона.
Принцип исключительности закона расчерчивает границы полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Некоторые области государственного управления, например, права человека либо расходование государственных средств, должны быть регламентированы.
Принцип разделения властей, согласно которому законодательная власть принимает законы, а исполнительная и судебная власти их применяют, обеспечивает справедливость, предсказуемость и гарантированность права и в то же время сохраняет ведущую роль законодательного органа в процессе законотворчества.
Применение законов оставляет, естественно, достаточную свободу для действий исполнительной и судебной властей. Сохраняется свобода и в толковании и в применении норм права. Только позитивизм рассматривает правоприменение как технический акт трансформации общих в индивидуальные правовые нормы. Процесс правоприменения неизбежно влечет необходимость оценочных суждений и нововведений, которые во многом стирают существующие правовые границы и рамки. Исполнительная и судебная власти имеют возможность усовершенствовать закон, либо раскрыть его суть в свете своего собственного опыта и тем самым развивать право. Процесс применения закона к конкретным ситуация обогащает правовую норму, наполняет ее красками и разъясняет ее содержание. Толкование и применение закона, таким образом, в чем-то видоизменяют право и — при существенном росте подобных изменений — могут привести к необходимости пересмотра закона. К пересмотру либо к принятию новых законов приводят нередко и нежелательные побочные последствия правоприменительной практики. Так, например, ограниченный доступ к высшему образованию привел к принятию единообразных правил выпускных экзаменов в средних школах с целью обеспечить справедливое распределение ограниченного числа мест в высшей школе, что, в принципе, нарушало бы права человека.
Трудно провести линию между простым актом толкования и применением закона и его дальнейшим развитием, уточнением или изменением. Общественные науки, в том числе и юриспруденция во многом сближают функции принятия, исполнения и применения закона. Сам факт принятия закона дает толчок развитию определенного цикла. С одной стороны, поле нерегламентированных законом отношений, становится все более ограниченным в результате принятия решений исполнительными и судебными органами. С другой стороны, правоприменительные органы в процессе своей деятельности подписывают право, обеспечивая его дальнейшее развитие. Формулирование и применение правовых норм являются стадиями, определяющими иерархическое построение права: по линии убывания правовая норма конкретизируется и детализируется в процессе правоприменения, а по линии возрастания акты правоприменения дают толчок пересмотру права- можно сказать даже более жестко: закон — это только промежуточный шаг в процессе развития Конституции и в особенности таких широко трактуемых конституционных ценностей, как равенство, справедливость, недопущение производства и т. д. В конечном итоге, общие решения законодательных органов обретают законченную форму в решениях правоприменительных, исполнительных и судебных органов.
Органы, применяющие право, часто воспринимаются как адресаты правовых норм. К ним относятся сами законодательные органы, исполнительные органы, суды, различные самоуправляющиеся акционерные общества, союзы и т. п., юридическое сообщество (адвокаты, нотариусы, советники, юрисконсульты и т. д.) и, наконец, и главным образом, население. Большая часть правовых норм «применяется» в результате добровольного их соблюдения теми, кто подпадает под сферу их действия. Но в некоторых случаях закон приводится в действие при помощи «правоохранительного аппарата».
Применение правовой нормы начинается с формулирования текста закона. Закон принимается с целью его применения на практике, за исключением так называемых «выставочных законов», которые предназначены не для исполнения, а для обслуживания пропагандистских целей и успокоения недовольных групп населения. Наиболее важный вопрос современной теории законотворчества касается определения конституционно необходимых и желательных пределов законодательного регулирования, а также меры конкретизации законодательных актов. Можно выделить следующие возможные критерии законодательства с точки зрения его применения: политическая важность вопроса- необходимость вмешательства со стороны государства- финансовые последствия- уместность законодательного регулирования (так, например, те нормы, которые должны постоянно меняться в зависимости от изменения ситуаций, а также те нормы, которые касаются технически сложных вопросов, более целесообразно оставлять в сфере делегированного законодательства) — необходимость ориентирования судов [1].
Исполнительная ветвь власти имеет полномочие применять законы посредством издания актов делегированного законодательства, административных правил и иных актов в сфере как публичного, так и частичного права. Как было показано в предыдущей главе, в некоторых государствах исполнительная власть играет существенную роль в формулировании законодательных актов, так, например, Бундесрат, состоящий из представителей правительств земель, является верхней палатой федерального Парламента. Что касается актов делегированного законодательства, во многих странах трудно провести линию между тем, что должно содержаться в законе и тем, что может быть включено в акты делегированного законодательства. Конституционные положения, согласно которым основные нормы должны включаться в законы, тогда как детали и второстепенные положения могут регламентироваться исполнительной властью, не дают должного ответа. В результате действия принципа, согласно которому «все важные вопросы» подлежат регламентации парламентом, и как следствие повсеместного стремления исполнительной власти не допускать подмены ее собственных решений
решениями судов, неуклонно возрастает масса нормативных актов во многих сферах общественной жизни. Данная оценка находит свое подтверждение, прежде всего, в сфере публичного права, где правовое регулирование в ряде случаев дает отрицательный эффект, как это было, например, в отношении правового регулирования вопросов среднего и высшего образования, а также отдельных аспектов права социального обеспечения.
В нашей стране нормотворчество исполнительных органов выступает и в форме актов вышестоящих органов, которые призваны организовывать деятельность подчиненных органов и обеспечивать единообразие правового регулирования. В целом, подобные акты могут иметь существенное значение для прав личности и могут служить основанием судебного разбирательства в том случае, если в них допущены нарушения принципа равенства прав личности.
Применение законов судами определяется такими установленными в Конституции требованиями к деятельности третьей власти, как объективность, независимость и самостоятельность. Сама роль судов во многом зависит от того, как конституция определяют формы их организации.
Так, в тех странах, где суды непосредственно избираются населением, они обретают очень сильные нормотворческие полномочия, создавая прецедентное право. В тех же странах, где судьи назначаются правительством, суды имеют значительно меньшие возможности применения права посредством принятия собственных нормотворческих решений. Для этих стран, как правило, характерна крайне подробная регламентация законодательных актов парламента.
Необходимо помнить, что суды, раскрывая содержание закона и применяя закон, становятся мощным фактором в правотворчестве. Грань, отделяющая прецедентное право от законов, весьма подвижна. В ряде государств конституционные суды имеют право лишить правовой силы законодательные акты, принятые парламентом, либо признавая их недействующими, либо фактически отказывая в их применении. Это — пример так называемого «негативного законодательства». Особо широким судейское усмотрение становится в том случае, когда суды получают право вкладывать свое собственное понимание в такие «общие положения», как «общественное благо», «право и правопорядок», «равное обращение» и т. п. В некоторых странах конституционные, социальные и политические факторы вынуждают суды выполнять роль органов, дополняющих законодателя.
Цель законодательства — успешное его применение, успешный контроль за общественным поведением. Успешное применение означает, что закон достигает своей цели, обеспечивая на практике должный эффект. Успешное применение предполагает эффективную и действенную реализацию правовых норм и соблюдение ряда других важных правовых принципов. Действенность означает соответствие между формальным содержанием правовой нормы и практикой ее применения. Эффективность означает соответствие целей, стоящих перед законом, тем средствам, которые используются для их достижения. Другие принципы, которым необходимо следовать, включают, например, определенность и стабильность правового регулирования [2].
Основным условием успешного применения законов, вне всякого сомнения, являются достоинства самого закона. Хорошее качество закона определяется такими критериями, как ясность изложения целей и средств закона, доступность языка и полная инкорпорация закона в правовую систему. Успешное применение закона предопределяется также достаточностью финансового обеспечения и наличием соответствующего числа государственных служащих, занятых в этой сфере. Хорошие законы, имеющие перспективы успешного их применения, создаются тогда, когда законодательный орган следует тем принципам, которые определены историей и соответствуют правосознанию граждан, правовым традициям и культуре общества. Важно выбрать правильный язык закона. В правовых нормах, адресованных сообществу юристов,
может использоваться совершенно другой язык, отличный от того, что должен применяться в правовых нормах, адресованных непосредственно населению. Естественно, большое значение имеют и установленные Конституцией правила законодательного процесса. Особые требования предъявляются к законам, которые выносятся на референдум, их язык должен быть понятен простым гражданам, не имеющим какой-либо специальной правовой подготовки. В тех странах, где сильные позиции в сфере защиты прав человека занимают конституционные суды или суды общей юрисдикции, законы могут иметь меньшую степень детализации, поскольку права человека обеспечиваются должным механизмом правовой защиты. В целом успешное применение законов определяется тем, насколько часто контролирующие органы вступают в действие в целях обеспечения действия закона.
Правовая норма эффективно применяется в тех случаях, когда на практике она имеет именно те последствия, которые предполагали нормоустанавливающие власти. Формулы, изложенные на бумаге, и действительность, книжное право и действующее право должны соответствовать друг другу. Никакой массив правовых норм не образует действенной правовой системы, если правовые нормы не соблюдаются в жизни. Естественно, не каждый закон может целиком и полностью соблюдаться на практике. Однако, правовая система, наряду с другими социальными системами, включающими, например, нормы общественной и государственной морали и этики, должны обеспечивать должную мотивацию соблюдения соответствующих правовых норм.
Таковы некоторые важные условия действенного применения закона. Закон должен, во-первых, основываться на точном анализе политических, социальных, экономических и культурных условий. Это дает возможность законодателю определять степень приемлемости закона. Приемлемость закона означает готовность населения соблюдать закон. Речь здесь идет в основном о добровольном соблюдении закона, которое, впрочем, может в отдельных случаях стимулироваться и принуждением, обеспечивающим добровольное соблюдение закона большинством населения. Приемлемость правовой нормы предполагает ее знание, соблюдение и действие на практике. Необходимо, чтобы у граждан было привито чувство справедливости, чтобы они верили в государство и право, основанным на демократических принципах. Несомненно, что мотивация к соблюдению закона основывается также на обеспечении минимального благосостояния граждан, как следствия успешной экономической политики. Результатом недейственных законов становится огромный «темный массив» правонарушений. Одним из нежелательных последствий недейственного применения закона является стремление граждан обходить закон.
Эффективное применение закона означает рациональное соотношение между целями закона и теми средствами, которые используются для их достижения. Цель закона может быть четко зафиксирована, например, сокращение выброса вредных веществ в атмосферу до определенного уровня, тогда как средства для ее достижения (нормативы, финансирование и т. п.) могут регламентироваться законом в минимальной степени. Но может быть и обратное: цель закона четко не определяется, но вместе с тем фиксируются в полном объеме средства для ее достижения (например, инвестиции в жилищное строительство с тем, чтобы обеспечить как можно больший его рост). Необходимо найти приемлемые и адекватные средства для достижения поставленных в законах целей.
Есть еще ряд принципов, которые необходимо иметь в виду для обеспечения успешного применения закона. Важно обеспечить стабильность закона и тем самым подкрепить веру граждан в надежность законов. Галопирующие поправки к законам «заведенного» законодателя приносят обратный эффект. Требуется найти и обеспечить тщательно выверенный баланс между гибкостью и стабильностью законов. Добровольное соблюдение законов во многом усиливается, когда Законодатель исходит из принципа субсидиарности законодательства и, основываясь на принципе соответствия,
контролирует адекватность целей и средств законодательного регулирования. И, наконец, необходимо очень внимательно изучать и исследовать практику действия законов.
Сигналом неблагополучного действия закона является появление нежелательных, побочных и несвоевременных последствий. Некоторые законы в действительности не предполагают успешного их применения, выдвигая те или иные формы компромиссов или символов, не предназначенных для применения.
Описанные условия успешного применения законов, такие как действенность и эффективность, стабильность и соответствие, непосредственно, по крайней мере, некоторые из них, закрепляются в конституциях либо выводятся на основе толкования таких широко трактуемых конституционных норм, как правление права, социальное государство, целевое использование налогов на общественные нужды, защиты прав человека и т. д. Впрочем, конституционные предписания не могут обеспечить успешное применение законов, если их цели и средства не соответствуют укоренившимся представлениям граждан.
Необходимо, чтобы законодатель следовал не только принципам действенности законодательного регулирования, но и контролировал действие законов в целях обеспечения должного их применения. Так, например, законодатель осуществляет свою обязанность по защите жизни до рождения ребенка, принимая законы, регламентирующие аборты, но он должен обеспечивать и действенность законов, запрещающих незаконные аборты. Иными словами, законодателю вменяется в обязанность контролировать действие закона, собирать информацию о практике его применения и изменять закон, если действие законодательных норм не обеспечивается должным образом.
Следует подчеркнуть, что оценка эффективности правовых норм должна быть предметом особой заботы в РФ. В России еще практически не начался поиск оптимальных средств оценки эффективности законодательства. Сделать это непросто по причине, как политических, так и практических трудностей. Конечно, можно сослаться на сложности оценки действия законов. Но нельзя делать выводы о бесцельности подобных попыток. Необходимо также тщательно продумать вопрос о том, какие критерии могут служить для оценки эффективности и действенности правовых норм. Иногда результатом такого анализа может стать отказ от оценки проведенной правовой реформы. В других случаях может быть признано возможным проведение оценки, хотя в начале эта задача может представляться недостижимой.
Если юрист, принимаете участие в оценке эффективности законодательства, перед ним открываются широкие горизонты сотрудничества с другими экспертами -экономистами, статистиками, криминологами, социологами и другими. Это сотрудничество может быть плодотворным и для других экспертов, поскольку оценка действия правовых норм не может иметь какого-либо большого значения, если ее проводят эксперты, упускающие из вида чисто правовые проблемы исследуемых вопросов.
Оценка результатов правового регулирования представляется проблематичным мероприятием, но в силу этого она может рассматриваться как вызов, брошенный законодателем и правоприменительным органам. В целом, оценка правоприменения должна рассматриваться как важный элемент законотворчества. И выбор этого вопроса для обсуждения дает возможность развить технику законотворчества в таком важном аспекте, как оценка эффективности применения законов.
Примечания:
1. Оценка законов и эффективности их принятия / сост. и ред. Н. В. Ильина. М., 2003. С. 58.
2. Законодательство. Политика. Экономика. Вопросы стратегии правотворчества и социального прогнозирования. М., 2003. С. 42.

Показать Свернуть
Заполнить форму текущей работой